2016年第5期
发布时间: 2016-05-10 浏览次数: 134

 

 

教育改革信息参考

 

2016年第5

临沂大学综合改革办公室编    2016510




 

            本期内容导读:

           ◆高校校院两级管理体制改革的对策思考

          ◆大学校院两级管理模式中的权责划分

 

 

 

 

 

 

 

 

 

高校校院两级管理体制改革的对策思考

 

1985年中央颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》以来,我国高校内部管理体制改革现在进入到深层改革阶段。纵观我国高校内部管理体制的改革,重点和突破口都是围绕人事制度和分配制度来展开。许多高校都是按照学校机构改革为切入点、用人制度改革为重点、分配制度改革为关键和院系教学管理组织机构调整为落脚点的轨迹,深化内部管理体制改革。

     伴随着我国高等教育从精英教育大众化迈进的步伐加快,高校的组织结构、功能、规模发生了深刻变化,高等教育进入一个以质量提升、内涵发展为核心的新阶段。如何适应新形势下大学规模、结构、功能的变化,正确认识、深化校院两级管理体制改革,规范协调行政权力与学术权力关系,创新高校内部管理体制,实现校院两级管理模式的创新,完善现代大学内部治理结构,增强大学办学活力,全面提高高等教育质量和管理水平,成为当前以及今后高校管理体制改革需要深入探讨的重大课题。

   一、校院两级管理体制改革的内涵及主要内容

    高校内部管理,就其本质而言,体现为权力与责任在高校内部管理的各个层面和各个不同利益群体之间的分配,体现它们相互间的权力作用关系以及责任分担关系。这种分配的模式和作用关系,构成了高校内部的权力结构和管理体系。校院两级管理是指高校按照一定的目标和原则,整合、优化学校教育教学资源,形成学校和学院两个管理层级,通过学校分权和管理重心下移,转变学校部门的管理职能,明确学校和学院的职责和权限,形成学校宏观决策、部门协调配合、学院实体运行的管理模式。校院两级管理体制改革是对高校组织、结构、功能、规模变化的不断调适,是在原有内部管理体制改革基础上的深化发展。

   校院二级管理是一种不同于高校传统管理方式的新模式,根本目的是解决高校发展的动力机制问题。推行校院两级管理,缘于从高等教育可持续发展的角度审视大学内部管理、发展动力和深层积极性的发挥。它的核心是在明确两级管理的基础上,降低管理重心,下放管理权力,调整管理幅度,规范管理行为,建立起学校宏观调控、学院自主办学的高效运行机制,促进学科的整合和发展,激发各级组织的办学活力,切实提高办学效益和水平。校院两级管理体制改革的主要内容是在明晰学院主体性地位的基础上,以权责的划分为核心,围绕人事、财务、资源、事务等主要方面进行分配的改革。

     二、高校推行校院两级管理体制改革的必然性分析

     1. 组织的高效率运行首先要求设计的组织结构合理

组织设计的实质是通过对管理劳动的分工,将不同的管理人员安排在不同的管理岗位和部门中,通过他们在特定环境、相互关系中的管理作业来使整个管理系统有机地运转起来。现代管理学认为,管理层次受组织规模和管理幅度的影响,组织规模越大越稳定就越需要减少管理层次、增大管理幅度,越需要进行充分授权和分权。分权是组织有效决策的一种必然选择,不仅有利于信息的传递,提高效率,更有利于下级管理组织主动性和创造性的发挥。随着社会发展,大学功能的扩展使大学组织规模不断扩大,组织结构在纵向和横向上出现日益复杂的分化,与社会的边界变得愈加模糊,这直接导致了大学管理难度的加大。高校必须要减少管理层次,进行充分的授权和放权,构建重心向下的新型大学管理模式,才能使管理控制在有效幅度内,不断提高管理效能,推动大学健康高效发展。    

     2.任何组织变革都是社会环境变化的产物

     首先,高校已从过去单一的教学实体,发展成为具备教学、科研和社会服务三位一体功能的现代大学,传统的集中管理模式难以适应变化要求,大学的基层学术组织必须进行相应的改革和调整。原来以专业教学为主设置的系和承担研究任务的所分离设置、各自为战的格局,已经不能适应高校的总体战略发展需要,以学科门类或一级学科为标准的学院建制改革逐渐成为高校内部管理体制改革的必然。其次,大规模扩招使高校规模迅速膨胀,社会需求的扩大使学科专业门类迅速增多,学科梯次化结构逐步形成,高校内部的学院数量及规模大幅扩张,一所高校的学院少则十几个,多则30余个;学院的规模也从过去的几百人,增加到上千人。大学集中管理的跨度已远远超过有效管理的可控范围,仍然保持校级集权、统一管理的跨度和难度不断增大,分级、授权管理成为高校内部管理、提升效率的必然趋势。再次,随着市场化程度加深,社会资源流通、配置方式由集中决策过渡到集中、分散决策并存的混合模式。社会对高等教育需求迅速增长,高校面临巨大的学术竞争和资源竞争的压力。高校必须主动应对自身变化和环境挑战,改变过去组织内部行政化的统一管理格局,在内部进行压力、责任的分解,而责任分解必须以管理上的分权作为保障,上升到学校制度管理层面,则要进行分权体制改革。

     3. 校院两级管理模式改革旨在适应社会和高等教育自身发展的需要

     高校内部管理体制的自我完善和发展,对推动大学科学发展具有积极意义。校院两级管理可以充分调动和激发学院办学主动性和积极性,有利于实行科学的能级管理,增强教育资源的优化配置和高效利用;有利于破除原有各学科之间的森严壁垒,学院内及学院之间,各学科、各专业间的交流,促进相近、相邻学科的交叉、融合;有利于学生在不同学科、专业间选修有关课程拓宽学生知识面,培养社会需要的宽口径、厚基础、高素质人才;有利于形成、巩固和突出学院的学科优势和特色,强化教学和科研两个中心的功能,保证教学、科研水平的提高,增强综合实力。

     总而言之,当前我国高等教育发展已从外延式的扩张向内涵式的发展转型过渡,单纯追求规模扩张已不能使高校具有竞争优势,而且面临被淘汰的风险,提高质量已成为高等教育改革发展最根本最紧迫的任务。实行校院两级管理是内涵发展、提高质量的必由之路,更是建立完善现代大学制度的客观要求和必然选择。

     三、当前校院两级管理体制改革实施现状分析

     校院两级管理体制改革不仅涉及学科关系的重组,更涉及高校内部不同利益群体之间责、权、利的重新调整与分配,需要重新界定不同利益群体之间的权力边界、相互作用关系、责任分担关系和利益分配关系。从当前实际运作过程来看,在这些关系的重新界定和理顺过程中,围绕校院双方责、权、利的划分,在学科专业的组合和教育资源的配置,人才资源和教育资源效益的发挥,管理体制和运行机制的构建,教学质量和管理水平的提高等方面,仍存在诸多问题和不足。

     第一,校院权责不对等。目前,我国高校的校院管理模式虽然在形式上呈现两个管理层级,但由于在实际运作过程中机制不够完善而发生内涵偏移,实质上仍然处于学校权力过于集中的现状。有学者围绕校院两级管理中学院财权、人权、事权状况进行了问卷调查,分析认为在财权方面,学校为缓解财政压力试图探索与学院共同分摊财源压力的路径;在人事权方面,学院具有有限的人事聘用权、奖金分配权、引进人才建议权等;在事权方面,几乎所有重大事项决策权均集中在学校,学院基本不具有重大事项决策权。调查还显示,高校领导对所在高校校院两级管理状况表示满意的只占30.3%,表示不满意的则高达69.7%。可以看出,校院两级管理中很多学校暴露出管理重心过高,权力仍集中于校级决策层及职能部门,学院主体性地位被弱化,处于事权下移,财权、人权和重大事权仍然集中在校级的状态。

     第二,学院设置不够科学规范,存在机械组合、貌合神离现象。一些高校以行政手段简单对学科专业进行调整重组,从管理效率角度出发而非从学科自身发展规律出发调整设置学院。对学科、专业的重组与发展违背学科专业资深发展规律,缺乏科学规划和宏观远见,仅仅是将学院进行简单机械的重组合并,学科、专业之间并没有真正实现有机融合、 互相促进发展,甚至出现重组后互相内耗的后遗症,不仅没有达到提高效益的目的,反而使学院发展陷入困境。

     第三,学院层面管理体制有待进一步明确完善。两级管理体制中,学院层面的管理决策有行政首长负责制、党政联席共同负责制、学术委员会负责制、二级教代会讨论决定制等多种形式,且存在交叉使用现象。不同高校在学院层面管理体制各不相同。权力缺乏相互制衡和民主监督,是我国高校内部管理体制改革中经常一统就死、一放就乱的根本原因之一。这样的状况使得学院层面的管理机制面貌模糊不清,学校层面也没有形成科学完善的政策制度进行保障,在一定程度上导致学院层面决策分散、管理不够清晰、效能不高。  

     第四,考核激励机制有待进一步加强。尽管实行校院两级管理体制大多实行目标责任考核制,但对职能部门和学院缺乏科学合理的目标考核体系,考核结果难以实际应用或者以偏概全,导致考核的激励功能弱化、异化。

     上述问题是高校在推进校院两级管理体制改革中普遍存在的共性问题,反映了高校在深化内部管理体制改革时缺乏系统思维,尚未建立起科学有效的责权利对称运行机制,亟需在改革中深入探索解决。

     四、实行校院两级管理体制改革的对策思考

     高校校院两级管理体制改革是一个庞大而复杂的现实问题,不仅关乎学校内部各个组织机构,同时与政府、社会有着千丝万缕的联系。

  1.以学科建设为核心,调整重组学院设置

     知识资源必须要本着高效合理的原则进行配置,对于高校而言,知识资源的载体就是具体的学科。学科建设是高校工作的龙头,是大学的命脉,大学学术性的本质属性要求大学的改革必须以学术为中心,以发展学术为目的。有学者对30所世界著名大学的研究发现,81%的学院按学科大类设置,3.4%的学院按学科群设置,按一级学科设置的比例仅为11.14%。由于设置层级高,学科容量大,所以学院数量较少,30所世界著名大学平均设有9.7个学院,其中6所大学的数量在5个以下(含5个),9所大学的学院设置数为610个。而我国高校则由于历史等因素影响,在内部管理改革中脱离了以学科建设为核心的目标,造成高校学院设置数量过多,许多相关性较强的学科被分散在不同的学院,关联性不强的学科又被捆绑在一起,造成同一学科分属不同学院,学科划分过细或不清,不利于学科群的建设发展和学校整体发展。校院两级管理的目的就是通过管理重心下移提高管理效率,促进学科的发展,发挥学术权力作用。在校院两级管理体制改革中,学院的设置尤为关键。实施校院两级管理改革,必须从学院的设立与调整入手,减少学院数量,扩大学院规模,增加学院的学科容量。通过规范学院的设立与调整,达到管理幅度和管理层次的基本平衡,从而提高学校、学院的管理效能。

    学院的设置与调整应把学科门类作为学院设置的基础,考虑学科的性质和特点,体现学科发展的规律,按照相同或相近的学科、学科群的发展及其规律有机组建学院。学院的设置应该建立在通用的学科专业门类上,满足规模性、综合实力性、学科融合性、前瞻性与生态性等条件,遵循大学的管理模式归根到底要与学生的培养模式相协调这一基本原则,以一个一级学科或若干个一级学科为基础来组建学院,达到消解原有专业、学科之间的壁垒,促进边缘学科、交叉学科和大学科群的不断涌现,实现学科交叉、学科融合、学科优势互补与学术资源共享,进而凭借学科群和大学科优势,形成学科建设的合力,发挥学科群的整体优势,以利于学科的突破与发展,萌发新的学科生长点,培养厚基础、宽口径和适应性强的高素质人才,促进教学、科研水平的提升,实现校内资源的合理配置,提高资源的利用效率。

     2.科学合理确定校、院权责边界

     当前,多数高校实行的校院两级管理模式是典型的 “三级建制、 两级管理,即设置校院系三级建制,实行校院两级实体管理。有学者从权力分配、职能分工、核心地位和管理方式四个方面对校院系三者之间关系作了详细划分。

    高校校院两级管理体制改革的核心在于学校与学院之间的权责划分。学校应以宏观决策与管理服务为主,将主要精力放在关系学校改革发展的全局性、方向性、战略性的重大事项上,采取目标管理控制方式,充分授权。学校通过给予学院比较独立的行政管理权、学术自主权、财务管理权,建立有效的激励机制,激发学院围绕学校的人才培养、科学研究、社会服务等战略目标,积极主动提高教学科研水平,提升综合办学效益。

     在校院两级管理模式下,学校应以宏观决策与管理服务为主,把主要精力集中在宏观领域,构建一个简政放权,具有宏观调控能力的精干高效校级行政管理系统。总体上说,学校的主要职责应体现在制定规划、宏观决策、组织协调、监督检查、服务保障等方面。与学校职责相对应的权力则表现在办学方向确定、重大政策制度建立完善、学校机构组织人事、学校财务管理、监督检查、综合协调、后勤保障、公共关系处理等方面,并通过预算管理、制度管理、目标管理、契约管理和信息管理手段来实现学校权力的落实,达到办学目标。

     管理重心下移后学院的管理权限主要体现在以下几个方面:一是人才培养。学院在学校总体人才培养目标的规范下,根据学院发展和社会需要,调整学院的专业设置,制定人才培养计划和培养方案; 围绕人才培养计划,自主安排课程、组织教学活动、开展教育教学质量的检查和评估。二是组织、人事管理。在学校政策规定和下达指标范围内,设置和调整学院内部教学、科研、实验、行政及服务等机构,设置调整具体工作岗位、职责及任职条件,聘任或解除副高职称以下专业技术人员和科级以下人员;选聘新教师,确定职工的工作量及其考核管理办法。三是财务自主管理。根据学校有关政策,在学校监督下,学院拥有自主理财的权力,制定经费预算和决定各种来源经费的使用,包括学院在可支配经费中,自主决定院内人员的津贴分配,多渠道自主筹措办学经费等。四是机构设置、专业调整。在学校指导下,学院自主决定设立院内机构,设置并任免机构负责人;根据学校整体发展规划,结合学院实际条件,整合办学资源,增设新专业,调整原专业。

    需要注意的是,随着学校权力的下放和管理重心的下移,职能部门作为体现学校决策意志的中枢机构,需要做出相应的调整和转变,重新进行定位,应当以服务为主、管理为辅,实行宏观管理与调控,强化制度的设计完善,淡化微观管理,承担指导、协调、监督和服务等职能。

    3.按照不同建设目标,优化校院两级资源配置

     权利与责任的划分为校院两级管理奠定了基础,接下来就要明确校院双方不同的建设目标,按照任务要求,协调配置好校院两级组织的各种资源。高校各类资源按其所服务范围的不同,可以分成校级资源与院级资源两个部分。校级资源是面向全校服务的资源,主要包括公用教室、公用实验室、图书馆、校级行政管理用房、福利与附属用房、教职工宿舍等物力资源,以及公共课教师、图书馆人员、校级机构行政管理人员、后勤人员等人力资源与校级经费等财力资源。院级资源是各院系、各专业使用的资源,主要包括专用教室、自用实验室、图书室、系和专业管理教研用房等物力资源以及教学人员、科研人员、后勤人员等人力资源和院级经费等财力资源。现阶段我国高校资源配置过程中的主要问题是,教育经费投入严重不足与重复建设和浪费现象并存,校院两级资源配置结构不合理。在校院两级管理模式下,学校资源配置可以按照两个层面进行。在校级资源配置的层面上,应以加强校内公共资源的建设为重点。同时,强调学校层次的放权,防止出现人力、物力与财力资源过度集中于校级建设的现象重演,强化校院两级资源的合理配置。在院级资源配置的层面上,必须强调学院层次的相对集权,建立学院资源统一规划、合理配置、院内共享、对外服务的管理制度。

     4.根据权责关系划分,建立有效的管理运行机制

     高校校院两级管理体制的改革制度设计,不仅要对人、财、事权的两级划分,更重要的是对校级权力和院级权力各自的管理激励目标有清醒的认识,并且还要对放权后所存在风险有事先的防范措施和控制手段。因此,完善的校院两级管理体制,还应该包含校院两级各自风险防范制度、目标考核和激励制度等方面内容。

要坚持以人为本,充分调动各方面人员的主动性。在组织的根本目标系统中,满足组织成员的心理需求与完成组织任务一样重要。校院两级管理体制改革牵涉原有的利益系统和权力系统的调整,必然会对广大教职工产生一定影响。因此,高校在进行改革时必须树立以人为本观念,必须把调动人的积极性、能动性和创造性作为改革成功的最大保证。

     要改过程管理为目标管理、契约管理。为了更好地适应在市场经济条件下高校面向社会自主办学的需要,学校层面必须转变职能,变直接行政管理转变为目标管理、契约管理,发挥统筹规划、掌握政策、组织协调和检查监督的宏观职能。此外,要加强决策咨询和审议评估等职能,提高宏观管理水平。

     要改变过分依靠行政权力进行决策的状况,充分发挥学术权力在决策中的作用,形成决策、审议、执行、监督、反馈相统一的决策模式。健全自我发展、自我约束的内部管理体制和运行机制。实现由高度集中管理模式向集中与分散相结合的管理模式的转变,实现由行政管理为主导向行政管理与学术管理相结合的方式的转变,创新高校内部管理决策模式。

 

 

大学校院两级管理模式中的权责划分

 

大学校院两级管理模式(下称校院模式)是指大学按照一定的目标和原则,整合和优化学校教育教学资源,形成学校和学院两级管理层次,通过学校分权和管理重心下移,转变学校职能部门的职能,明确学校和学院的职责和权限,形成学校宏观上决策、学院实体化运行的管理模式。 

    随着高等学校办学规模的扩大和国内外高等教育市场竞争的需要,越来越多的大学实行校院模式。与传统的校系两级管理模式(下称校系模式)相比,校院模式的主要优势在于:有利于提高人才培养质量、促进学科的交流与发展、优化教育资源配置、提高大学的管理效率和办学效益。然而,目前我国多数大学实行的校院模式,不仅与国外大学普遍实行的学院自治的管理模式存在较大差别,而且实施效果没有充分显示出校院模式应有的主要优势。一项对大学学院院长和书记的调查显示,对所在学校的校院两级管理状况表示满意的只占30.3%;表示不满意的高达69.7%。造成这种状况的主要原因是:许多学校沿用传统校系模式中的管理运行机制,没有成功地实现管理重心的下移,主要管理职能仍然留在学校层面,人权、财权和重大事权仍然集中在学校。也就是说,目前不少大学的校院模式虽然在形式上呈现出校院两个管理层次,但实质上仍然处于学校权力过于集中的状态,与真正意义上的校院两级管理存在显著差距。

    由此可见,大学校院两级管理问题的核心在于学校与学院之间的权责划分,以此为研究对象,本文以校院系之间的关系分析为基础,首先讨论校院之间权责划分的原则,然后分别界定学校和学院各自应具有的权责,最后研究如何转变学校职能部门的功能。

  一、校、院、系之间关系分析 

  大学校院模式中权责的划分是建立在校、院、系三者之间关系的基础上。虽然一所大学的组织结构从整体上看是一个矩阵型结构,但如将学校职能部门作为学校进行决策和宏观调控的组成部分,而着重从校院模式中分析校、院、系之间的关系,则学校和院系之间就构成了事业部型结构。事业部型结构组织的主要特点是权力的下放和决策的分权化,由此引起各层级之间权力、职能、地位和管理方式的变化。因此,作为大学系统结构中的三个层次,校、院、系三者之间的关系可以从权力分配、职能分工、核心地位以及管理方式几方面进行分析。  

    权力分配:大学的权力结构体系包含政治权(政治领导权力)、行政权(行政管理权力)、学术权(学术管理权力)和民主权(民主管理权力)等四种基本权力。这四种法律规定的权力的实施主体分别是:党委、校长、教授和教职工。政治权主要体现在学校层面的党委对全校工作的统一领导;在学院层面表现为对院长行政工作的支持和保障作用。行政权包括在学校和学院两个层面,学校方面的行政权主要是学校层面的行政决策权和按照校院模式分权后留下的宏观管理权;学院方面的行政权主要是学校分配和下放的与学院相关的行政管理权。学术权包括在校院系三个层面,学校层面体现在学术委员会和学位委员会上,学院层面体现在学术分委员会和学位分委员会上,系(所)层面体现在教授个体上。民主权主要通过教职工参加法律规定的教职工代表大会来行使。 

    职能分工:校、院、系的职能伴随着校院模式中学校的分权而改变。学校由原来校系模式中的决策与管理并重,转化为以宏观决策与管理服务为主,主要职能包括把握办学方向、制定发展规划、改革管理体制、获取教育资源、制定各类政策、协调内部关系、考核监督检查、提供咨询服务。学院除延续原来校系模式中系级所拥有的有限管理工作外,主要承担学校职能部门剥离的大量日常教学、科研和社会服务的管理职能,并担负着由学校下放的涉及学院自身事务的决策职能。系(所)作为学院的基层组织,不再具有原来校系模式中系级所拥有的行政管理职能,主要在学院的管理下从事教学、科研等业务工作,属于运作与执行层面。

    核心地位:从对校院系的权力分配和职能分工不难看出,学校在校院模式中的核心地位应该由原来校系模式中的决策与管理中心转化为决策中心,对学校发展建设等涉及全校性的重大事项作出决策,并制定相关的政策和规章制度。学院的核心地位应随着校院模式中学校管理重心的下移成为管理中心,在学校的指导下相对独立地履行教学、科研和社会服务三项职能,包括管理、监督、协调下属各个系(所)的教学科研活动,制订学院的教学、科研和社会服务计划等。而系(所)作为单纯从事教学科研工作的组织,应成为学术中心。

    管理方式:校院模式要求学校将主要精力放在关系到学校改革与发展的全局性、方向性和战略性的重大事项上,同时赋予学院充分的办学自主权以完成从学校的办学目标和发展战略分解出的目标和责任,因此,学校应采取目标管理的方式实施对学院的管理。作为管理中心,学院是学校履行教学、科研和社会服务的实体,必须通过具体、细致、及时的过程管理方式,才能确保学校下达的各项目标任务的完成。作为学术中心,系(所)是从事教学、科研和社会服务活动的基层单位,要通过激励高效的绩效管理方式,调动教职工的积极性,保质保量地完成自己的本职工作。

    二、校、院权责划分的原则

  大学与学院之间权力和责任的划分必须符合校院模式这种体制设计的要求,遵循一定的原则,做到分工合理、责任清晰、权限明确,从而最大限度地发挥校院模式的优势,以高效经济地实现大学的办学目标。具体而言,校院权责划分原则包括:权力与责任相一致、集权与分权相统一、激励与控制相结合。 

1.权力与责任相一致:学院实体化的基础

    任何组织结构所具有的权力和其担负的职责应该对等相称,这是组织原则中最重要的原则。古典管理学派的代表人物之一法约尔曾经说过:责任是权力的伴生物,是权力的自然结果和必要补充,凡是行使权力的地方就要履行责任。法约尔所说的就是责任与权力的一致。一个组织内不能出现有责无权、或有权无责的现象。如果只有职责,没有职权或权限太小,那么职责承担者的积极性、主动性就必然受到束缚,实际上也不可能承担起应有的责任。相反,只有职权而无任何责任,或责任很小,必将导致权力的滥用。

    大学实行校院模式的核心内容就是既要明确规定学院在实现大学办学目标中所担负的责任,又要赋予其完成这些职责所必须的权力。权力与责任相一致原则是发挥学院功能和作用的重要条件,如果没有相应的权力,学院就难以履行其在人才培养、专业建设、学科发展、队伍建设、社会服务等方面的责任,无法发挥学院应有的作用,进而不可能实现校院模式设计中的目标。因此,权力与责任相一致原则是实现学院实体化的基础。

    目前大学实行校院模式中普遍存在的问题是,责大于权或有责无权。因此权力与责任相一致原则的贯彻,不仅要在设计校院模式之时,通过学校与学院的相互协商,明确学院的责任并配以相应的权力;而且还要在实行校院模式过程中,对增减的责任对应的权力予以相应的调整。

  2.集权与分权相统一:大学高效运行的前提

    在大型组织中实行集权与分权相统一的领导体制,是其高效运行的重要基础。有层次结构的组织,尤其是大型组织,必须实行集权与分权相统一的领导体制,才能提高组织处理突发事件的及时性、解决各种问题的灵活性、应对市场变化的适应性和制定竞争战略的科学性,从而提高整个组织的管理效率和经营绩效。如果所有的权力都集中在最高管理层,不仅会使高层领导的精力消耗在繁琐的日常事务当中,顾此失彼,而且还会严重地影响甚至忽视组织有关战略性、方向性问题的研究和决策。因此,高层领导应该将下层组织所能胜任的工作和相应的权力分配给下层组织,这不仅能使高层领导集中精力抓大事,而且能使下属组织高效率地完成所担负的工作。 

    大学实行校院模式的重要目的是管理重心下移,使学校和学院有着各自的定位和分工,从而有效地提高学校的管理效率和办学效益。然而,在目前实现校院模式的多数大学中,虽然日常事务管理和相应的经费支配权基本分配到学院,而主要人事权、财权、关键资源的分配权和重大事权仍然集中在学校,呈现出学校集权的特征。因此,必须在校院模式中坚持集权与分权相统一的原则,从根本上缩小学校的管理幅度,发挥学校宏观调控功能,增强学院自主权和办学活力,提高大学的运行效率。

    在具体的大学中,究竟哪些权力应该集中,哪些权力应该分散,并没有一个统一的模式。但是,由于学院对自身的问题和情况往往比学校更清楚,更具备做出科学公正和行之有效决策的条件,因此,在贯彻集权与分权相统一原则时,一般的做法是:对于在学校政策和制度框架下,不需要学校出面统一协调和不会产生不同学院间类比的、学院内部各类事务的决策,学校予以学院在人、财、物和事上最大程度的自主权。

    3.激励与控制相结合:学院制稳步发展的需要

    分权是对学院的高度信任,是对学院工作最好的一种激励。分权能使学院管理者感受到学校对自己的信任,以激励和调动学院工作的积极性和主动性,高效率地履行学院的各项责任和高质量地完成学院的各项工作。因此,学校应该通过正式下文的方式明确学院所具有的各项权力和责任,以利于学院对所赋予权力的行使。

    然而,信任不能放任,在实行校院模式过程中,信任和控制总是并存的,分权是建立在信任——控制这一矛盾之上的。如果对分配的权力与职责不加以一定的控制,往往又会使学校对一些事务缺乏了解与控制,进而影响到对全校的管理。控制是学校对学院工作进行的控制,是分权机制的核心内容之一。因此,在校院模式设计中,应当建立与分权相匹配的控制机制,包括备案、审批、检查、监督等几种方式,以确保学院能够科学、合理、客观、公正地运用学校所赋予的各种权力,从而保证校院两级管理模式的不断完善和学院制的稳步发展。

    学校在对学院运用所赋予权力进行控制时,要防止和避免越权、反授权和弃权等现象的发生。越权是权力运用上的越位现象,是学院突破自己的权限,在未经许可的情况下,行使了学校权力的情形,它主要发生在学院掌握丰富的财物资源,同时学校缺乏控制机制的情况下。反授权是责任承担上的推诿现象,是学院不愿承担行使权力所产生的责任,将本应由学院解决的问题推给学校,将矛盾上交的情形,它主要发生在学院不愿承担责任或要处理的问题矛盾尖锐的情况下。弃权是对权力的摈弃现象,是学院对行使权力可能产生的结果左右为难,或由于主客观原因希望维持现状时,放弃行使权力的情形,弃权在一定条件下会向反授权转化。

    权力的分配可以通过组织设计中的权力分配,称制度分权,与组织领导在工作中的授权两种方式来实现。虽然这两种方式的结果往往相同,但二者存在着显著的区别。制度分权是在组织设计时根据组织的目标、性质、任务和特征等规定的该组织应有的职责和权限。而授权是在实际管理工作中,上级领导将部分解决问题的权力委任给下级组织或下属。因此,在校院模式设计时,应尽可能地通过制度分权的方式将学院应拥有的权责予以明确分配,这样才能保证学院权责的制度化和稳定性。同时在校院模式运行时,对学校的部分权力和新出现的问题可以通过授权的方式调动学院的积极性、充分发挥学院的作用。

    三、学校具有的权责

  在校院模式下,学校层面应以宏观决策与管理服务为主,把主要精力集中在具体事务之上的宏观领域,构建一个简政放权,以目标管理为主,具有宏观调控能力的精干高效的校级行政管理系统。总体上说,学校的主要职责应在制定规划、宏观决策、组织协调、监督检查、服务保障等方面。

    1)在制定规划上,学校层面对大学长远发展要有确实可行的思路。这就要求学校对激烈竞争的高等教育市场环境有客观的分析,对自身具有的优势和劣势以及面临的机会和威胁等应有清醒的认识;在此基础上,对大学未来长远的发展制定出能适应市场变化、发挥自身优势、逐步形成办学特色和竞争优势的学校战略规划。

    2)在宏观决策上,学校层面应对涉及到全校性、方向性、战略性的重大事项进行决策。这样的决策不仅关系到大学的建设、改革和发展,以及学校办学目标的实现和发展战略的实施,而且对学院相对独立地行使办学自主权,更好地履行大学三项职能,提供了充分的空间和明确的指导。

    3)在组织协调上,对校院之间和学院之间的关系的协调应成为学校层面的一项重要职责。在校院模式下,学院具有充分的办学自主权,因此,可能容易出现学校与学院之间、学院与学院之间在办学思路、经济利益等方面的矛盾和冲突,这就需要学校层面从大学的整体办学目标和发展战略的高度,协调和平衡这些矛盾和冲突,以保证大学和谐、科学地发展。

    4)在监督检查上,学校给学院的充分分权、学院所担负的大学发展战略分解的任务,以及学校政策措施的落实等,都需要学校层面对学院的工作进行监督与检查。这一方面保证学校赋予学院的权力能得到有效使用而不滥用;另一方面保证学院的各项办学指标能够按时保质保量地完成;同时保证学校的各项政策措施能够得到不折不扣的落实。

    5)在服务保障上,学校层面要为大学管理重心下移后的学院实体化管理与运行提供各种信息、咨询、联络等服务,以及政策、资源等方面的保障支持。这一方面要求学校各职能部门转变职能,提高服务意识,把为学院服务作为自身工作的重点;另一方面要求学校层面能够及时地发现、研究并解决,学院层面可能出现、并需要学校予以帮助解决的各类问题。

    与以上学校主要职责相对应的学校层面的主要权力应限制在以下几个方面。

    一是办学方向:确定学校办学方针、办学定位和办学目标,制定学校发展战略及中长期发展规划,明确学校的人才培养总体目标、学术地位以及学科发展水平。

    二是政策制度:制定大学主要政策,包括人才引进、薪酬福利、职称晋升、学生录取、学位授予等政策;制定学校内部管理体制改革方案和学校内部管理运行的各项规章制度。

    三是组织人事:设立及调整学校职能机构和学院,并任命相应的负责人;正高、院士等高层次人才的聘用、考核与管理;各二级单位的编制管理。

    四是财务管理:筹措办学经费,制定并执行学校年度经费预算,管理重大专项经费,审计学院财务。

    五是内部协调:协调学校职能部门与学院的关系,协调学院之间的关系,包括组织跨学科合作、交叉学科建设等。

    六是检查评估:制定对学院及职能部门任期目标的考核评价指标体系,定期对学院等二级单位的工作进行检查与评估。

    七是后勤保障:校园规划与基础建设,图书馆、网络中心、基础实验室等共享资源的建设、维护和管理,校园治安与环境卫生等。

八是服务咨询:为院系及教职员工的教学、科研、社会服务等工作提供必要的服务和咨询,如科研项目的申请、相关信息的提供。

九是公共关系:协调学校与政府及社会各类组织的关系,建立与国内外高校、企事业单位的合作关系。

四、学院具有的权责

 学院在大学实施发展战略和实现办学目标的过程中,担负的责任主要体现在人才培养、学科发展、内部管理、资源配置和对外交往等方面。 

   1)在人才培养上,为了避免单一的、过于强化的专业教育,以培养适应面广、具有发展潜力的高层次人才,学院从组织形式上提供了强化基础、拓宽专业口径、淡化专业界限的体制保证,承担着培养复合型高素质人才的重任。

    2)在学科发展上,学院为学科间交流与合作、交叉学科的产生、学科的纵横发展提供了良好的土壤,担负着各类学科(如一级学科、重点学科、交叉学科、特色学科等)建设和发展使命。

    3)在内部管理上,校院模式缩小了大学的管理幅度、有利于学校管理重心下移、以形成大学整体高效的运行机制,这就要求学院肩负起大量的教学、科研、系所及行政事务的管理工作。

    4)在资源配置上,学院作为大学内部讲究规模经济效益、追求资源优化配置的最佳载体,在精简人员机构、注重学生规模、加强编制管理、实现资源共享、提高办学效益上负有重要的使命。

    5)在对外交往上,学院要担负着外部竞争的压力和对外交流与合作的职责。随着经济社会的发展,大学面临着资源竞争和学术竞争的巨大压力,作为压力的责任分解,要求学院直接面向社会,直接面对市场,赢得或保持大学的竞争优势。在对外交流与合作上,一方面,在与国内外同行的交流与合作方面存在着学院层次的对等性要求;另一方面,由于大学的人才培养、科学研究以及社会服务等活动都是通过学院进行的,在与企事业单位以及政府机构合作时,也要求学院直接开展。

    以上学院的责任分析表明,学院承担着大学发展的主要责任,这些责任的履行需要学校赋予学院充分的权力,以保证学院能够高效优质地完成所承担的任务。具体而言,学院应具有如下方面的权限:

    一是人才培养:学院有权在大学总体人才培养目标的规范下,根据学院发展和社会需要,调整本院的专业设置,制定人才培养计划和培养方案、制定教学计划和大纲。学院有权围绕人才培养计划,自主安排课程、组织教学活动、开展教育教学质量的检查和评估,以保证人才培养质量。

    二是科学研究:学院有权组织本院教师进行纵横向科研项目的申请,完成各类科学研究任务,开展学术交流,进行国际合作,以提高学术水平,扩大社会影响。

    三是社会服务:学院有权组织本院教师开展社会服务,包括科技开发、成果转让、管理咨询、技术服务、人员培训。

    四是学科专业建设:在学校学科布局和规划指导下,学院有权运用各种资源,开展学科队伍建设,进行学科和专业建设,以培育特色、打造优势、提高办学水平。

    五是人事管理:除教授等高层次人才的聘任权和院级干部的任命权在学校外,在学校核定编制总额、确定人员结构比例的条件下,学院有权依据办学和自身发展的需要,自主设岗,自行聘任或解聘各类人员,同时负责学院教职工的绩效考核,中级以上职称晋升的推荐,初级职称的认定。

    六是财务管理:在学校的监督下,学院拥有自主理财的权力,制定经费预算和决定各种来源经费的使用,包括学院在可支配经费中,自主决定院内人员的津贴分配,同时可以多渠道自主筹集办学经费。

    七是学生管理:学院负责学生的日常教育管理,学生的奖助贷等经费的使用及管理,班主任、辅导员的选配、管理及考核,负责学生评优及违纪处理,开展毕业生就业指导。

    八是资源配置:学院可依据自身发展和学科建设的需要,自主管理、使用和优化配置学院以及下属系、所、中心的教学、科研和行政资源。

    九是机构设置:在学校总的原则指导下,学院可以自主决定设立院内机构,设置并任免这些机构负责人。

    十是对外交流合作:根据履行三大职能的需要,学院可以自主与国内外高校、研究机构、企事业单位、政府部门等建立交流和合作机制,签订合作交流协议,报学校审批后组织实施。

   大学校院模式有效运行的关键在于学校权力的下放和管理重心的下移,以上权限的赋予是保证学院作为大学的管理中心运行的必要条件,只有这样,学院在校院模式中才能成为拥有相对独立办学自主权的实体性学院。  

  五、学校职能部门功能的转变

  伴随着学校权力的下放和管理重心向学院的下移,学校职能部门在学校所扮演的角色应该随之发生变化,这就需要对职能部门的功能进行调整和转变,以保证校院模式的有效运行。作为学校与学院之间的一个管理层次,职能部门功能的调整和转变主要包括职能部门的重新定位、职能部门机构的精简、职能部门工作性质的转变、以及职能部门工作人员能力与素质的提高等几方面。

  1.职能部门的重新定位

    学校的职能部门担负着大学的专项职能管理工作,职能部门的定位是由学校层面所担负的职责和拥有的权限决定的。在校系模式下,大学的管理重心在学校层面,职能部门具有学校赋予的行政事务的管理权,它们承担着大学日常繁重的各类管理工作,其性质如同政府管理部门。因此,职能部门的定位是以管理为主、服务为辅。

    在校院模式下,学校层面部分权力和责任的下放使得大学的管理重心在学院层面,这种转变一方面相应地减少学校职能部门的行政管理和控制的权力,另一方面增加了职能部门监督和协调的权力,并要求职能部门为学院自主管理提供信息、政策、技术等方面的服务,它们是学校层面实施计划、监督、调控、服务的执行者,执行着学校方面关于办学方向、政策制度、组织人事、财务管理、内部协调、检查评估、后勤保障、服务咨询、公共关系等方面的日常工作。因此,职能部门的定位是以服务为主、管理为辅。 

    2.职能部门机构的精简

    在校院模式下,要使学校层面能够有效分权,使学院成为完全意义上的管理中心,避免不必要行政干预的体制保障之一,就是要精简职能部门的机构设置。在明确职能部门以服务为主、管理为辅的定位后,学校职能部门的机构设置就必须围绕这一定位,按照精干高效的原则进行。

    首先,从为学院提供全面和系统的服务的角度考虑,学校应当尽可能把职能相近的部门进行合并,使一个职能部门拥有相对完整的职能,这样在一个部门就能为学院提供更全面的服务,这不仅减少了办事程序,也减少了以往职能部门之间的推诿现象。其次,对哪些主要权力已下放到学院的职能部门,应进行相关岗位和职数的精简和部门的重组。第三,要明确各职能部门的职责,一方面要避免出现职能部门之间职能重叠,造成政出多门的现象,同时也要防止出现职能部门的职能缺失,造成求助无门的现象。

    3.职能部门工作性质的转变

    机构精简后的学校职能部门,其工作性质应由原来的以管理为主转向以为学院服务为主。服务内容主要包括业务技术、政策咨询、对外联系和沟通协调四个方面。

    业务技术服务是指职能部门利用它们在掌握业务技术资源方面的优势,为学院的业务管理工作提供相应的技术方面的服务,包括管理方法、工具软件、信息系统等。这项服务能有效地提高学院管理工作的科学化和规范化。政策咨询服务是指职能部门运用所掌握的与自身职能有关的政策、法规、文件和其他信息,以及对这些政策法规的理解和研究,为学院提供及时、正确的咨询服务。对外联系服务是指职能部门利用它们与国内外政府部门、企事业单位和高等学校职能部门的对应关系,为学院的对外交流与合作牵线搭桥,建立联系的渠道。沟通协调服务是指职能部门发挥其作为学校管理专项职能的部门优势,对不同学院之间或学院与学校之间可能出现的问题和产生的矛盾予以沟通与协调,以保证各方面工作和谐、健康的开展。

    4.职能部门工作人员能力和素质的提高

    学校职能部门能否为学院提供优质的上述服务,职能部门工作人员的能力和素质是一个关键。实践表明,要提高职能部门工作人员的能力和素质,要做好组织重视、人员招募、体制建设、在岗培训等几方面工作。

   首先,学校要提高对职能部门工作人员队伍重要性的认识,将他们作为与教师队伍同样重要的另一支人才队伍来建设。这支队伍素质的高低关系到学校宏观决策与发展战略能否有效实施,关系到学校管理水平和办学效益的提高。其次,在工作人员招募上,要坚持公开招聘,注重知识结构、能力素质和发展潜能,避免安置不适合岗位要求的高层次人才的配偶。第三,在体制建设上,建立专门的职能部门工作人员管理体系,尤其是绩效薪酬体系,以吸引高素质、高层次人才安心职能部门的工作,形成职业化的管理队伍。第四,在岗培训上,要避免重使用、轻培养的现象,根据岗位要求制定每个工作人员的在岗培训计划,及时更新他们的业务知识,不断提高综合素质和业务能力,从而为学院提供优质的服务。

                                   (本期执行主编:全先庆)